SIMPLEX-ÓMETRO

Faço aqui uma breve análise à Proposta de Lei N.º 77/XV (lei de autorização) e Decreto-Lei autorizado anexo, quanto às matérias do ordenamento do território, e da urbanização e edificação, procurando identificar os grandes temas e as matérias que, na minha opinião, necessitam de uma maior e cuidada reflexão. 

Qualquer reforma que conduza efetivamente a uma simplificação de processos e procedimentos têm a minha concordância, desde que ponderados os diferentes interesses em presença. Mas vale a pena avaliar se o que esta reforma preconiza simplifica ou complica. 

Antes de mais considero necessário separar as matérias referentes a operações urbanísticas e ao seu controlo prévio, vulgo licenciamento, e que se concretizam especialmente através das alterações ao Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 555/99, daquelas que se referem em concreto ao ordenamento do território e que se concretizam em propostas legislativas na alteração à Lei de Bases da Política de Solos, Ordenamento do Território e Urbanismo (LBPSOTU) estabelecida pela Lei n.º 31/2014, e o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 80/2015. Considero mesmo que um processo legislativo comum prejudica fortemente o que se pode alcançar em cada um deles. 

Quanto ao ordenamento do território (LBPSOTU/RJIGT)

 A minha primeira declaração é no sentido de se dever separar iniciativa a revisão/alteração das matérias do ordenamento do território, até porque em nada afetam a necessária e urgente reforma das matérias referentes às operações urbanísticas. E ainda que se avalie esta reforma no âmbito de uma política de habitação, não é nas alterações à LBPSOTU e RJIGT que se obterá, se imediato, mais habitação.

A grande linha de alteração da LBPSOTU e do RJIGT é a classificação do solo como urbano. A reforma destes regimes operada em 2014 e 2015 foi disruptiva com as décadas anteriores apostando na sustentabilidade dos recursos, neste caso do recurso solo que é por natureza escasso e irreprodutível, mas também dos recursos financeiros já aplicados em solo total ou parcialmente urbanizado, aproveitando as infraestruturas executadas e em funcionamento para as suas efetivas capacidades. Da leitura do conceito de solo urbano então estabelecido, nunca se pode concluir que nele não estão também incluídos solo não urbanizados ou edificados, e sempre defendi que deveriam mesmo existir, pois se tal não acontecesse não seria possível proceder a operações de regeneração, reabilitação e melhoramentos urbanos, em especial quanto à qualidade do espaço público e dos equipamentos coletivos. A alteração do conceito que agora se propõem, mais aberto, entra em contradição com grande parte dos princípios que a Lei de Bases e o regime jurídico afirmam e que não são aqui propostos alterar. Mas também não está em linha com um desenvolvido territorial que reclama a sustentabilidade dos recursos em especial quanto á proteção e adaptação aos riscos naturais emergentes e profunda alteração climática em curso. Se for uma opção de política de ordenamento do território permitir uma suscetibilidade generalizada para a urbanização, então que seja assumida numa verdadeira revisão dos regimes.

Mas já não se entende o aditamento do art. 10.º-A! senão vejamos. O regime transitório resultante da reforma legislativa 2014/2015 estabeleceu até ao final do presente ano a alteração/adaptação dos planos diretores de todos os municípios aos novos conceitos e regras então estabelecidas, tendo sido estabelecido prazo intermédio para apresentação de proposta de plano até 31 de outubro de 2022, pelo que ainda que não totalmente concluídos, podemos considerar que a quase totalidade dos procedimentos de alteração dos planos diretores está já numa fazer final, pelo menos com proposta de plano apresentada às respetivas comissões consultivas. A alteração agora proposta nada altera quanto a estes prazos. E mais, faz alterar todos os processos em curso.

Mas vejamos a efetiva incongruência da proposta: pretende esta alteração que mantenham a classificação como solo urbano, aqueles que anteriormente estavam qualificados como solo urbanizável ou com urbanização programada, mas não aqueles que tinham a classificação com urbano, que não incluídos nessas categorias, e que podem não reunir as condições para agora serem classificados como urbanos. Qual a razão desta opção?

Mas também, por condição cumulativa, os que são exclusivamente de propriedade pública: mas sabe o Estado quais são? Se sim, porque não emite instrução direta a cada um dos municípios para a sua classificação como solo urbano? Se não sabe quais são, como são identificados pelos municípios? E quando?

Já quanto à última condição cumulativa e referente às Estratégias Locais de Habitação (ELH), e considerando a necessidade de articulação destas com as demais estratégias municipais, não é já um pressuposto que as ações previstas na ELH sejam dirigidas a territórios que podem servir tal fim?

Mas importante também será questionar: podem ser quaisquer partes do território? Por exemplo sem infraestruturas ou com custos elevados de infraestruturação, ou sem equipamentos de apoio às famílias como transportes públicos, escolas, serviços sociais e de saude ou equivalentes? Estaremos a abrir uma porta para territórios de segregação?

Esta proposta de alteração por aditamento efetivamente apenas me permite colocar questões para as quais não encontro respostas.

E algumas das questões que acima colocámos seriam também apresentadas quanto à alteração dos procedimentos de reclassificação do solo rústico em solo urbano. Nos regimes atuais esta é uma situação de exceção, e ainda que tal possa continuar a ser, é criado subsistema de exceção que em nada valoriza o regime jurídico e prejudicam fortemente a leitura, entendido e aplicação, para além de desvirtuarem os seus princípios e objetivos.

Defendi, em outros locais e documentos, um sistema de planeamento e instrumentos territoriais diferente, e que não cabe aqui voltar a apresentar, no entanto não posso deixar de expressar o quanto esta alteração é uma oportunidade perdida de correção de graves disfunções do atual regime, sentidas e afirmadas por todos quer desde 2014/2015 quer as que foram transitadas do anterior regime de 1999 e não foram também então corrigidas. Por isso defendo veementemente que as alterações dos regimes referentes ao ordenamento do território (LBPSOTU e RJIGT) devem ser promovidas em maior profundidade, pela importância de que se revestem enquanto política pública transversal determinante, permitindo um tempo próprio de consolidação de políticas.

Se se trata de uma alteração “cirúrgica”, e pequena na minha opinião, as pequenas alterações propostas têm um enorme impacto na unidade do sistema e não resolvem nenhum dos problemas existentes e identificados.

Importava isso sim rever todos os procedimentos de elaboração, alteração e revisão dos planos territoriais, que, na minha opinião apenas se exige de forma mais integrada entre Administração Central e Administração Local nos planos diretor, prescindindo-se de tudo o mais quanto aos planos de urbanização, planos de pormenor e unidades de execução. Refira-se que para uma operação de loteamento o município produz a sua decisão, assente no seu juízo de mérito, apenas consultando os serviços da Administração quando e se verificam servidões e restrições de utilidade pública e na sua exata medida. Em que medida esta decisão e processo deve ser diferente do estabelecimento de um plano de urbanização ou de pormenor? Refira-se que é dada também autorização legislativa quanto a procedimentos de alteração de planos urbanísticos, que não sabemos a que se referem exatamente, já que essa designação não existe no sistema de instrumentos de gestão territorial atual, e não encontramos no Decreto-Lei autorizado qualquer referência ou proposta de alteração ou aditamento.

Matéria de relevante importância é densificar a figura de execução denominada “Unidade de Execução” até pelas consequências que se pretende para os procedimentos de urbanização e edificação, mas, apesar dessa referência se encontrar no elenco autorizado, nenhuma proposta de alteração encontramos no Decreto-Lei autorizado. Ficamos assim sem saber como se pode conceber um regime de diminuição ou mesmo isenção de controlo prévio quando não se determina um conteúdo mínimo, e os efeitos correspondentes, para o instrumento que o permite.

Quanto a operações urbanísticas (RJUE)

A reforma dos licenciamentos urbanísticos tem vindo a ser anunciada em diversos momentos e tenho contribuído para a sua concretização sempre que chamada a tal reflexão. Estando hoje perante uma proposta legislativa concreta importa, agora, analisála e refletir sobre as suas propostas, numa perspetiva construtiva de debate e reflexão de outros, em especial daqueles detentores da competência legislativa.

Nestas matérias reafirmo o que já expressei, no âmbito da posição tomada pela Associação Portuguesa de Urbanistas logo em fevereiro de 2023: defendo o estabelecimento de um novo RJUE (que tem atualmente duas dezenas de processos de alteração!) e não mais uma alteração, opção que permitiria preencher lacunas, retirar incongruências e resolver incompatibilidades, o que esta revisão, pela sua abrangência e profundidade, traz gritantemente ao de cima e até agrava. Por isso, recomendamos seriamente uma final revisão e ponderação de todo o elenco de alterações já que diversas incompatibilidades e lacunas são criadas.

O principal sentido das alterações introduzidas é, não da simplificação, mas de um menor controlo público prévio, devendo ser reforçado o controlo sucessivo e os meios de responsabilização dos intervenientes. Por um lado, estende-se o elenco das isenções a um conjunto de operações, e também algumas anteriormente sujeitas a licença passam agora ao regime da comunicação.

Analisando globalmente as alterações ao RJUE, começamos por referir a agora proposta de procedimento (licença, comunicação ou sua isenção) de acordo com o tipo de operação urbanística e situação ou impacto face a outros elementos. Nesta matéria importa dizer que a referência a Plano de Pormenor com efeitos registais para a maioria das situações nos parece excessiva, bastando-se a existência de Plano de Pormenor. Consideramos que aquele apenas é relevante para isenção de operação de loteamento, já que o plano, ele próprio, produz os mesmos efeitos da operação de loteamento ou eventualmente mero reparcelamento.

Já quanto ao procedimento de Pedido de Informação Prévia (PIP), que pode ser requerido sobre qualquer operação urbanística, mesmo aquelas isentas, importa que este preencha requisitos mínimos para que se possam retirar as consequências quanto ao tipo de controlo prévio das operações urbanísticas futuras. Mas tal não foi assegurado na presente reforma! O pedido e decisão devem conter e determinar pelo menos os elementos e parâmetros que se exige a um PP, loteamento ou UE (se esta for devidamente determinada), em consonância com o que agora também esta reforma defende. Se tais elementos estiverem definidos, as operações urbanísticas podem, e devem, estar isentas. Mas na minha opinião nada justifica que se tenha de apresentar um tal detalhado projeto no âmbito de um PIP para a definição de parâmetros, certos e seguros, como aqueles que se exigem para os Planos de Pormenor, operações de loteamento ou Unidades de Execução, o que se agrava com a revogação do artigo 77.º que servia de referência à parametrização mínima que a decisão final deve conter, em todos os procedimentos.

Nota que não pode deixar de ser muito reforçada é a intensão de isentar as obras de urbanização de qualquer controlo prévio. Julgamos que tal apenas se deve a algum lapso pois a execução de obras de urbanização é uma verdadeira execução de obra pública a rececionar pelo município e a integrar o seu domínio patrimonial, tal como qualquer outra obra pública. Não parece razoável que o município não deva determinar, quanto à produção de espaço público, exatamente a obra a executar, as concretas soluções a realizar e definir o seu caderno de encargos, o que apenas será possível se sujeitas a controlo prévio, a menos que os projetos de obras de urbanização façam desde logo parte do próprio processo de loteamento o que torna irrelevante a isenção proposta quanto às obras de urbanização, mas incompatível com o regime (atual ou alterado) que considera operação de loteamento e operação de obras de urbanização procedimentos autónomos. No atual regime as obras de urbanização estão sujeitas a comunicação prévia, quando integradas em operação de loteamento, e mesmo esse regime se mostrou insuficiente para as garantias de uma qualquer obra pública. Defendi, em outros locais e documentos anteriores, que as obras de urbanização resultantes de operação de loteamento deveriam voltar a integrar o procedimento da própria operação porque sua parte intrínseca. Questão diferente são pequenos arranjos ou melhoramentos de envolvente, afetando domínio público, e essas, se perfeitamente definidas no âmbito do procedimento que lhes dá origem, mesmo de edificação, devem, na minha opinião, poder ser isentas.

Refira-se a título de exemplo de incongruência das alterações propostas nesta matéria, a previsão de as compensações, por não satisfação de obrigação de cedência para finalidades públicas exigidas à operação, apenas serem devidas depois de terminadas as obras de urbanização! As exigências de cedências são impostas à operação e não resultam das obras de urbanização, e, principalmente, existem em abundância em operações urbanísticas que nunca exigem a realização de obras de urbanização

Mas é nas matérias referentes a alvarás, de construção ou utilização, que a nossa perplexidade é maior. Esta reforma propõem a anulação de todo e qualquer alvará, mas não deixa de “título” das operações sujeitas a controlo prévio, antes passando este a corresponder ao “recibo de pagamento de taxas”. Não consigo alcançar o objetivo que se pretende, mas será certamente insuficiência minha. A emissão de alvará (de título, melhor dizendo) serve a muitas finalidades, algumas das quais, na minha opinião, não se pode prescindir, já que constituem efetivos instrumentos de segurança jurídica para muitos intervenientes e utilizadores futuros. A emissão de alvará serve em especial para consolidar todos elementos essenciais da operação urbanística, com referência ao art. 77.º do atual RJUE (agora proposto revogar!). Podemos sim passar a ter títulos/alvarás digitais, que sejam emitidos diretamente das plataformas digitais por consolidação de toda a informação do processo, mas não podemos reduzir o seu conteúdo ao valor pago a título de taxa urbanística. Diga-se, em linha com o meu entendimento, que no atual procedimento de comunicação prévia, onde o regime era semelhante ao agora proposto, constituiu ao longo dos anos fator de insegurança levando à opção por procedimento de licença para obtenção da certeza jurídica.

Por fim refira-se que o reforço da responsabilidade dos intervenientes, e a harmonização de conceitos não se encontra assegurada, ainda que possa ser objeto de diplomas autónomos da competência do Governo, mas que com esta autorização legislativa deveria pelo menos constar enquanto condição de autorização. Refira-se que é determinante a eliminação de conceitos indeterminados para que o regime de comunicação ou de isenção possa efetivamente ser aplicado, o que não se encontra assegurado nem no RJUE, nem na demais legislação, planos municipais ou seus regulamentos.

Muitos outros aspetos poderíamos referir e que não se encontram contemplados nesta reforma, mas remetemos para outros documentos e comunicações.

Quanto à cultura das organizações e custos de contexto

Sou de opinião que grande parte dos constrangimentos se encontram em culturas enraizadas e já não consentâneas com a legislação aplicável. Aliás as propostas de alteração de clarificação de regimes já existentes há muitos anos, tanto quanto ao RJUE como ao RJIGT, são bem demonstrativas de tal realidade. Muitas das afirmações preambulares da Proposta de Lei referem-se a soluções já efetivas nos regimes jurídicos.

E a cultura das organizações não se muda por decreto, como temos vindo!

Mas a proposta de entrada em vigor destas alterações parece não conhecer a realidade de tais organizações. Não parece possível a entrada em vigor quase imediata de alterações substanciais, pelo menos em matéria de RJUE, até porque importantes instrumentos digitais apenas estarão disponíveis entre 2024 e 2026.

Grande parte dos custos de contexto deve-se, na minha modesta opinião, à cultura instalada de um excessivo controlo de urbanização e edificação, e nesse sentido a reforma proposta têm importantes medidas, mas com consequências que não se podem medir sem todos os diplomas que necessitam de reforma.

Mas que custos tem a incerteza e a insegurança jurídica? Julgo que não se encontram devidamente quantificados.

Se esta reforma for posta em marcha, tal como se apresenta no Decreto-Lei autorizado, e quanto ao RJUE, não tenho dúvidas que os custos de contexto provocados pela incerteza e pela insegurança serão superiores aos que hoje registamos. Isto porque a reforma não levou em conta que a maioria do nosso território, ainda que coberto por planos diretores municipais, determinadores da classificação e qualificação do solo, não possui regras concretas, determináveis e seguras quanto à realização de todo o tipo de operações urbanísticas. E nisso falha a iniciativa reformista e a esta caberia garantir que assim não acontecesse.

Não tenho dúvidas que o PIP será utilizado até à exaustão, incluindo em operações urbanísticas propostas para isenção de controlo prévio. Assim como todo o tipo de procedimentos certificativos.

Por tudo o que transmiti nesta reflexão e que pretende contribuir construtivamente para o desenvolvimento e aprofundamento deste tipo de reformas afirmo: 

Os custos de contexto serão superiores! 

E superior será a incerteza e a insegurança! 

Não tenhamos dúvidas!

Ana Queiroz do Vale 

Urbanista (arquitecta e jurista).

*Texto escrito com novo Acordo Ortográfico