Regime especial de expropriações de terras - mais simplicidade mas menos direito para os expropriados

O Governo aprovou em Conselho de Ministros o decreto-lei que executa a autorização legislativa concedida pela Lei n.º 59/2020, de 12 de outubro, e que diz respeito a um regime especial aplicável às expropriações de terras no âmbito do Programa de Estabilização Económica e Social (“PEES”).

A criação deste regime especial foi justificada para viabilizar uma mais rápida execução dos projetos previstos no PEES tendo em consideração o impacto económico e financeiro da pandemia de Covid-19.

A aprovação deste regime foi assombrada por críticas de diversos setores, que têm posto em causa a legalidade do diploma, que tem sido vista como inconstitucional perante a proteção do direito de propriedade privada, plasmada no artigo 62.º da Constituição da República Portuguesa, pelo facto de limitar de forma séria os interesses dos expropriados e interessados.

Defendem as ditas vozes que a garantia de tutela da propriedade não pode significar uma sistemática sujeição dos particulares a um poder que possa ser exercido de forma incondicionada, bem como que a declaração de utilidade pública não pode justificar o livre arbítrio ou o sacrifício dos interesses dos privados, proprietários de imóveis que de um momento para o outro, sem qualquer justificação, se veem privados e sem os mesmos, a pretexto da atribuição de uma indemnização que, a maior parte das vezes, nem sequer corresponde ao valor real de tais imóveis.

Dizem também que a circunstância do diploma considerar de utilidade pública e com carácter de urgência as expropriações dos imóveis e dos direitos inerentes necessários a construção, ampliação, reabilitação ou beneficiação de equipamentos, redes e infraestruturas, no quadro de intervenções do PEES, elimina a possibilidade de a entidade expropriante e outros intervenientes poderem chegar a acordos e também a possibilidade de a resolução de expropriar ser notificada previamente aos expropriados e interessados, impedindo-se que este possam, de alguma forma, agir ou executar o seu contraditório.

Mas será que estas críticas são efetivamente sustentadas e legítimas?

Conforme se pode verificar da lei de autorização legislativa, o diploma será de aplicação exclusiva aos projetos no âmbito do PEES, mas ainda assim é verdade que, neste âmbito, os direitos de defesa dos expropriados ficam restringidos, em face daqueles que são os seus direitos à luz do Código das Expropriações.

Neste sentido não se pode afirmar que este diploma dê efetivamente um cheque em branco ao Estado para expropriar de forma arbitrária e indiscriminada, na medida em que a sua atuação estará restringida ao escopo e fins indicados na resolução. Além disso, cabe assinalar que o decreto de lei não vem alterar os pressupostos das expropriações, nomeadamente no que concerne à fundamentação da necessidade e da utilidade pública da decisão de expropriar, o que veio fazer foi tornar o procedimento mais ágil.

Mas refira-se que não se trata da primeira vez, nem será seguramente a última, que é aprovado um regime especial de expropriações para fazer face a necessidades específicas de determinado projeto setorial do Estado, sendo possível apontar outras situações em que foi reconhecido o interesse público das expropriações, a natureza urgente das mesmas e adotados procedimentos especiais para as concretizar.

Com efeito, no âmbito daquele que podemos chamar de regime de expropriações ordinário, podemos dizer de forma simplista que a entidade pública para iniciar o processo necessita de invocar o interesse público, seguindo da audiência dos interessados, ou seja, das pessoas que vão ser expropriadas, mediante a publicação da intenção de expropriação em Diário da República ou pela notificação dos interessados.

Seguidamente, atribui-se um preço ao imóvel, que é feito por peritos oficiais, sendo que na eventualidade de o particular não estar de acordo com o valor ou com a expropriação, poderá recorrer aos tribunais para salvaguardar a tutela dos seus interesses e direitos. Só depois é que o imóvel é entregue à entidade pública. Está em causa a prática de um conjunto de atos que no seu todo podem prolongar-se por um período de tempo alargado e, por vezes, desfasado das necessidades que motivam a expropriação.

Com esta nova lei, as expropriações que se enquadrem no âmbito do PEES passam todas a ser consideradas urgentes e de interesse público, significando isto que a posse administrativa à entidade pública é conferida logo no início do processo e portanto já não se faz depender a posse da pronúncia do expropriado. Deste modo, o processo é efetivamente mais rápido e a intervenção no imóvel pode iniciar-se mais cedo.

No entanto, mesmo continuando a haver lugar a indemnizações, é certo que os direitos de defesa dos proprietários ficam de alguma forma restringidos, mas não coartados, na medida que a oposição à expropriação ou ao montante indemnizatório proposto só tem lugar após a entrega do imóvel ao Estado.

Em termos muito sumários, a aprovação deste diploma vai efetivamente simplificar os processos de expropriação de terrenos ou com a constituição de uma servidão administrativa, sem que, porém, tenha sido simplificado o acesso a uma justa e rápida indemnização aos proprietários expropriados, uma vez que será dada primazia à declaração de utilidade pública, de seguida à posse administrativa e, só depois, por acordo com o proprietário ou por determinação do tribunal, será fixado o valor da indemnização.

No que concerne à determinação dos bens abrangidos por este regime, é certo que os mesmos não se encontram efetivamente identificados no diploma, mas tal poderá justificar-se pelo facto de cada intervenção prevista no PEES poder desdobrar-se em diversos projetos específicos, circunstância que não permite antecipar em detalhe os bens imóveis que serão afetados.

Na realidade, este cenário não difere muito de outros em que essa concretização é feita na Declaração de Utilidade Pública ou nos Despachos de Concretização dessa mesma DUP.

De qualquer forma, a lei define que "são consideradas de utilidade pública e com carácter de urgência (…) as expropriações dos imóveis e dos direitos inerentes necessários à construção, ampliação, reabilitação ou beneficiação de equipamentos, redes e infraestruturas no âmbito da execução dos investimentos a realizar", no quadro do PEES.

Em suma, não se pode afirmar de forma perentória que Governo tenha criado uma lei para fazer expropriações arbitrárias e mediante a sua conveniência, não deixando, porém, de ser de assinalar que a intervenção oportuna do Presidente da República permitiu garantir que o regime em causa seja restrito ao prazo de urgência do PEES e que a declaração de utilidade pública deverá, necessariamente, ser devidamente fundamentada, para salvaguarda dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, algo que resultaria também de impositivos legais e constitucionais.

Em bom rigor, o que se verificou foi a criação de um regime especial que passa a considerar urgentes e de interesse público, e por isso mais simples e rápidas, apenas as expropriações associadas a projetos diretamente ligados ao PEES. Ainda assim, é verdade que as novas regras diminuem os direitos dos expropriados, uma vez que os proprietários são ouvidos apenas depois de a entidade pública tomar posse administrativa do bem imóvel em causa, o que habitualmente não acontece.

Tiago Corrêa do Amaral

Sócio contratado da Abreu Advogados

*Texto escrito com novo Acordo Ortográfico